En basit ve genel anlamıyla bütçeyi; gelir ve giderlerin belli bir dönem içindeki takvimsel dağılımını detaylı gösteren ve teknik öngörülerden oluşan dokümanlar olarak tanımlayabiliriz. Bu kapsamda bireylerin, ailelerin, çeşitli kurumsal yapıların, ticari işletmelerin, mahalli idarelerin ve devletlerin bütçeleri ilk anda aklımıza gelen bütçe türleri olarak dikkat çekmektedir. Dolayısıyla, bütçe kavramının ortak özelliğinin mali projeksiyon olduğu, farklı kılan unsurların ise imkanlar, esneklikler, bütçe donanımı ve uygulamalar olduğu görülmektedir. Bütçelerin uygulama sonuçları açısından durumları değerlendirildiğinde ise başarı ve başarısızlık bütçe türlerinin hepsi için söz konusu olabilmektedir. Bütçeleri başarıya götüren önemli bazı kriterleri ise; mali disiplin, kararlılık şeffaflık, rasyonel davranmak, öngörü kapasitesi, kaynak yaratma ve akılcı kullanma becerisi olarak sıralamak mümkündür.
Bu bağlamda devlet bütçelerini; diğer bütçelerden çok daha farklı, siyasi ve sosyal yaklaşımların yansıdığı, ekonominin genel durumunu hem etkileyen hem de diğer iktisadi parametrelerden etkilenen, toplum kesimlerini çeşitli boyutlarıyla ilgilendiren, kamu hizmetlerinin yapılmasına imkan veren ve devletlerin temel görevlerinin gerektirdiği giderlere yer verilen mali dokumanlar olarak nitelendirebiliriz. Ülkemizde de geleneksel olarak planlı ve programlı bir sistemin uygulandığı, kalkınma planlarının yürürlüğe konulduğu, yıllık programlarla ve bu programların uygulama aracı olan yıllık bütçelerle hedeflere varılmaya çalışıldığı ve Devletin asli görevlerinin ve kamu hizmetlerinin bütçeler aracılığıyla gerçekleştirildiği görülmektedir. Bu süreç genel olarak değerlendirildiğinde ve Ülkemizdeki bütçe sistematiğinde yapılan önemli değişimlere bakıldığında; bütçe sınıflandırmasında ve kod yapısında zaman zaman değişiklikler yapıldığı, 1986 yılından itibaren iç ve dış borçlanmaya ilişkin hesapların (gelir-gider) bütçe dışında izlenmeye başlandığı (borç faizlerinin konsolide bütçeden ödenmeye devam edildiği), 2006 yılından itibaren ise merkezi yönetim bütçesi uygulamasına geçildiği gözlenmektedir.
Merkezi yönetim bütçesi kapsamındaki toplam kaynakların yetersiz olması, kamu kurum ve kuruluşlarının genel olarak kendi giderlerini karşılayacak düzeyde gelirlerinin bulunmaması, bütçedeki ekonomik sınıflandırmaya göre oluşan ana bütçe kalemleri arasında geçiş esnekliklerinin azalması, çeşitli toplum kesimlerinin beklentilerindeki değişiklikler, küresel her türlü gelişmeler ve Ülkemiz ekonomisindeki kronik ve güncel sorunlar; bütçe alanında yeni arayışları ve farklı yaklaşımları zorunlu kılmaktadır. Bütçeleri sadece bir muhasebe sistemi olarak görmek ve kamu kurum ve kuruluşlarının görev ve hizmetlerini gerçekleştirmek için ödenek talep ettikleri bir sistem olarak algılamak, bütçenin diğer iktisadi parametrelerle olan etkileşimini eksik değerlendirmek ve bütçe açıklarını kanıksamak yaklaşımını terk etmek gerekmektedir. Çünkü, merkezi yönetim bütçesinin kapsayıcı niteliği, entegre bir sistem olması, maliye ve para politikası açısından misyonu, iktisadi yaşamdaki düzenleyici rolü ve vatandaşların hayatını çeşitli boyutlarıyla ilgilendiren özelliği dikkate alındığında ekonominin rotasını belirleyen çok önemli bir araç olduğu anlaşılmaktadır.
Ekonomimize ilişkin tartışmaların başında ise kaynaklarımızın yetersiz olduğu hususu gelmektedir. Elbette petrol, doğalgaz gibi çok önemli enerji kaynaklarının olmaması bir dezavantajdır. Ancak, bu gerekçeye sığınmak gibi bir kolaycılığa kaçılmamalı, mevcut her türlü doğal kaynaklarımızı verimli kullanmak ve evrensel iktisadi örneklerden de yararlanarak refaha ulaşmak ve yaygınlaştırmak gibi bir önemli görevi Ülke olarak benimsemeli, siyasi karar alıcılar da bu hedefi içselleştirmelidir. Mevcut bütçe kaynaklarımızı artırmak, verimli kullanmak, harcama disiplini sağlamak ve bu amaçla yapılması gerekenler ayrı bir yazının konusudur (*). Dolayısıyla, bütçenin kaynaklarını artırmanın ve verimli kullanımının yanı sıra bütçenin konumunu doğru algılamak, tüm işlevlerini eksiksiz olarak yerine getirmek ve başarılı uygulamak da önemlidir.
Maliye politikasının önemli bir aracı olan bütçe; para politikasıyla ve enflasyon hedefleriyle uyumlu olmalı, vergi adaletini esas almalı, gelir dağılımındaki eşitsizliklerin azaltılmasına yardımcı olmalı, teşvik ve destekleme alanında işlevlerini eksiksiz yerine getirmeli, her alandaki üretimin artışını sağlayacak araçları barındırmalı, istihdam artışını öngören tedbirleri içermeli ve sürdürülebilir bir büyümeye olumlu katkılar yapmalıdır.
Bütçeler; toplum kesimlerinin çeşitli beklentilerine karşılık verebilmeli ve toplumun bütçeyi sahiplenmesini sağlayacak somut mesajlar içermelidir. Bütçenin gelirlerini artırma düşüncesiyle yapılacak genel düzenlemelerden toplumun bir kısmının mağdur olabileceği dikkate alınmalı ve bütçe gelirlerini artırmak amacı ile toplumun beklentisi olan harcamaların örtüşmesine özen gösterilmelidir. Kamuoyunun olumsuz bulduğu ve tepki gösterdiği kamu harcamalarına bütçede yer verilmemesi, kamu kurum ve kuruluşlarının tasarruf ve israf konusunda duyarlı olması ve toplanan vergilerin nasıl kullanıldığına yönelik hassasiyetlere ilişkin olarak şeffaflığı içeren bir bütçe yaklaşımı gösterilmesi; bütçeye olan güveni ve desteği artıracaktır. Ayrıca, yasalaşan bütçe rakamları ile bütçe gerçekleşmeleri arasında büyük olumsuz sapmalar olmaması için; bütçe hazırlanırken gerçekçi olunması, öngörü performansına özen gösterilmesi ve bütçe uygulamasında mali disipline uygun davranılması gerekmektedir.
Bütçe büyüklükleri oluşturulurken rasyonel davranılması, kamu kurum ve kuruluşlarına ödenek tahsis edilirken; yıl içinde yetersiz ödenek veya atıl ödenek gibi bir sonuçla karşılaşmamak için özen gösterilmesi, her türlü iç ve dış ekonomik dalgalanmalar ile doğal afetlerden kaynaklanacak mağduriyetleri giderecek rezerv ödenek imkanlarına bütçede yer verilmesi gibi bazı hususlara dikkat edilmesi bütçe uygulamalarına olumlu katkılar sağlayacaktır.
Bütçenin en önemli gelir kaynağı olan vergilere ilişkin her türlü düzenlemenin ekonomiye olan çeşitli etkileri ile vatandaş, toplum kesimleri ve ticari işletmeler üzerindeki olası sonuçları öngörülürken hata yapılmamalı ve vergi oranlarına ilişkin artışların ve indirimlerin bütçeye matematiksel olarak yansıması doğru hesaplanmalıdır. Öte yandan, vergi, sigorta primi ve benzeri kamu alacaklarına ilişkin olarak uygulamaya sokulan af ve yapılandırma gibi çeşitli uygulamaların bütçe sistematiği ve mali disiplin üzerindeki olumsuz etkileri değerlendirilerek bu tür uygulamaların alışkanlığa dönüştürülmemesinde fayda vardır. Bütçenin işlevlerinin zafiyete uğramaması için; mali ve diğer mevzuat oluşturulurken veya değişiklikler yapılırken; bütçe ilkelerini, sistematiğini ve hedeflerini bozmayacak bir mali duyarlılık gösterilmelidir.
Öte yandan, bütçenin son dönemlerdeki uygulama sonuçlarına bakıldığında; personel harcamalarının sabit giderler olma niteliği kapsamında bütçenin yaklaşık dörtte birini oluşturduğu, cari giderlere daha az ödenek ayrılabildiği, yatırım harcamalarının bütçe içindeki payının azaldığı, faiz giderlerinin payının ise arttığı gözlenmektedir. Bu nedenle iç ve dış borç yaklaşımının ve duyarlılığının değişmesi ve faiz harcamalarının bütçe içindeki payının düşmesinin sağlanarak başta yatırımlar olmak üzere bütçenin diğer kalemlerine daha fazla ödenek ayrılabilmesi imkanı yaratılmalıdır.
Bütçenin işlevlerini sağlıklı yerine getirebilmesi için; kamu bütçesi konusunda tecrübeli ve donanımlı bürokratlar ile uzman kadrolara ihtiyaç vardır. Bu kapsamda bütçenin hazırlanmasında, uygulanmasında, denetlenmesinde ve bütçe paydaşları arasındaki organizasyonun sağlanmasında kurumsal deneyim, mali donanım ve gerekli kadro önemli kriterler olarak öne çıkmaktadır. Bu bağlamda söz konusu kriterlere sahip olan ve yakın zamana kadar bu görevleri Devlet Planlama Teşkilatı ile işbirliği içinde başarıyla yerine getiren Maliye Bakanlığının; bütçenin hazırlanması, uygulanması ve denetlenmesi açısından ana kurum olarak yeniden yasal olarak görevlendirilmesi ve bunun için gerekli her türlü değişikliğin yapılması; mali disipline önemli katkılar sağlayacak ve ekonomimizdeki sorunların çözülmesine yardımcı olacaktır.
(*) 'Bütçenin kaynak yaratması ve rasyonel kullanılması' başlıklı yazı 23.12.2020 tarihinde Hürses Gazetesinde yayımlanmıştır.
