2019 ve 2020 yıllarında geçici bütçe olasılığı

Bilindiği üzere, yakın zamana bakıldığında; hükümetlerin bir sonraki yıla ilişkin olarak hazırladığı bütçe tasarılarının Türkiye Büyük Millet Meclisinde (TBMM) genellikle de yapılacak seçimler nedeniyle görüşülememe ve kanunlaşamama ihtimalinin ortaya çıkması durumunda geçici bütçeye ihtiyaç duyulmakta ve geçici bütçeye ilişkin kanun tasarısı hazırlanıp, TBMM’de görüşülerek kanunlaşmaktadır. Geçmişten bu yana ne Anayasalarımızda ne de temel bir mali kanunda geçici bütçeye dair bir düzenleme yer almamış olmasına rağmen, gelişen şartlar sonucunda, geçici olarak gelir toplamaya ve gider yapmaya imkan sağlayan geçici bütçe kanunları çıkarılmış ve uygulanmış, Anayasa Mahkemesi de ihtiyaçtan ve zorunluluktan kaynaklanan bu tür kanunların çıkarılmasını özü itibariyle Anayasaya aykırı bulmamıştır. Ülkemizde genellikle Sonbahar aylarında yapılan seçimler nedeniyle geçici bütçeler gündeme gelmiştir. Çünkü, Anayasanın 162 nci maddesine göre bütçe tasarısının mali yıl başından (Ocak) en az yetmiş beş gün önce (Ekim ortası) TBMM'ye sunularak, görüşülmesi ve mali yıl başına kadar karara bağlanması gerekmektedir. Dolayısıyla, bütçenin yasalaşma süreciyle seçim döneminin örtüştüğü zamanlarda bütçe tasarılarının TBMM’de görüşülmesi mümkün olmamıştır.  
 

Geçici bütçe kanunları; genellikle birkaç ayı kapsayan, geçici olarak gelir toplamaya ve gider yapmaya yetki veren, kurumsal ayrıntıyı fazla öngörmeyen, zorunlu ödenek hareketlerine imkan sağlayan, gelir tahmini ile bütçe açığının gösterilmediği ve yapılan harcamaların asıl bütçeden mahsubunu öngören kanunlardır. Literatürde birçok sakıncaları belirtilmektedir. Bir evvelki yılın bütçesi esas alınarak sınırlı bir harcama programına izin verilmekte ve doğal olarak yeni yılın ihtiyaçları göz ardı edilmekte,  yeni yatırım harcamaları başta olmak üzere her türlü yeni projenin uygulamaya geçirilmesi bu süreçte ertelenmekte, zaman kaybı yaşanmakta ve bir evvelki bütçede yer almasına rağmen işlevi biten veya azalan faaliyetlere gereksiz ödenek tahsisi yapılmaktadır. Ayrıca geçici bütçe sürecinde temel ekonomik göstergelere ilişkin net hedefler oluşturulamaması diğer bir önemli olumsuzluk olarak öne çıkmaktadır. Bu süreçte ekonominin paydaşlarının temkinli ve beklemeli tavrı ise piyasaların aktivitesini etkilemekte ve ekonomik belirsizliğe katkı sağlamaktadır.   
 

Geçici bütçe; mevzuatımızda ilk defa 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununda düzenlenmiş ve bu Kanunun 1.1.2005 tarihinde yürürlüğe giren “Merkezî yönetim bütçe kanun tasarısının görüşülmesi” başlıklı 19 uncu maddesinin üçüncü fıkrasında; “Zorunlu nedenlerle merkezî yönetim bütçe kanununun süresinde yürürlüğe konulamaması halinde, geçici bütçe kanunu çıkarılır. Geçici bütçe ödenekleri, bir önceki yıl bütçe başlangıç ödeneklerinin belirli bir oranı esas alınarak belirlenir. Geçici bütçe uygulaması altı ayı geçemez. Cari yıl bütçesinin yürürlüğe girmesiyle geçici bütçe uygulaması sona erer ve o tarihe kadar yapılan harcamalar ve girişilen yüklenmeler ile tahsil olunan gelirler cari yıl bütçesine dahil edilir.”  denilmektedir. 
 

Geçici bütçeyle ilgili esasların Anayasada yer alması ise 16 Nisan 2017 tarihinde halkoyuna sunulan ve kabul edilen 6771 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 15 inci maddesiyle değiştirilen ve TBMM ile Cumhurbaşkanlığı seçimleri sonucunda Cumhurbaşkanının göreve başladığı tarihte yürürlüğe girecek olan Anayasanın değişik 161 inci maddesinin dördüncü fıkrasında düzenlenmiş ve “Bütçe kanununun süresinde yürürlüğe konulamaması halinde, geçici bütçe kanunu çıkarılır. Geçici bütçe kanununun da çıkarılamaması durumunda, yeni bütçe kanunu kabul edilinceye kadar bir önceki yılın bütçesi yeniden değerleme oranına göre artırılarak uygulanır.” hükmüne yer verilmiştir. Üçüncü fıkrasında ise “Cumhurbaşkanı bütçe kanun teklifini, malî yılbaşından en az yetmiş beş gün önce, Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar. Bütçe teklifi Bütçe Komisyonunda görüşülür. Komisyonun elli beş gün içinde kabul edeceği metin Genel Kurulda görüşülür ve malî yılbaşına kadar karara bağlanır. hükmü öngörülmüştür.     

Bu bağlamda Ülkemizin önündeki normal seçim sürecine bakıldığında; 2019 yılı Mart ayında yerel seçimlerin, 2019 yılı Kasım ayında ise milletvekili genel seçiminin ve Cumhurbaşkanlığı seçiminin yapılması gerekmektedir. Son zamanlarda ise her iki seçimin de erkene alınmasına dair söylentilerin ve yorumların arttığı dikkat çekmektedir. Ancak, yerel seçimlerin öne alınabilmesi için Anayasa değişikliği gerekmekte ve bu durumda TBMM’deki mevcut milletvekili dağılımı dikkate alındığında; Adalet ve Kalkınma Partisinin Cumhuriyet Halk Partisinin desteğine ihtiyacı olacağı görülmekte, diğer seçimin öne alınmasında ise anayasal bir engel bulunmamaktadır.  
 

Her iki seçim zamanında yapılsa bile; milletvekili genel seçiminin ve Cumhurbaşkanlığı seçiminin 2019 yılı Kasım ayına denk gelmesi nedeniyle 2020 yılı için, yerel seçimlerin 2018 yılı Kasım ayına çekilmesi ama milletvekili genel seçiminin ve Cumhurbaşkanlığı seçiminin zamanında 2019 yılı Kasım ayında yapılması halinde hem 2019 hem de 2020 yılı için, milletvekili genel seçiminin ve Cumhurbaşkanlığı seçiminin 2018 yılı Kasım ayına çekilmesi halinde ise 2019 yılı için geçici bütçeye ihtiyaç duyulacağı anlaşılmaktadır (Yerel seçimlerin zamanında yapılması ve milletvekili genel seçimi ile Cumhurbaşkanlığı seçiminin de öne alınarak 2018 yılı Ekim, Kasım veya Aralık ayları dışında yapılması halinde; söz konusu milletvekili genel seçimi ile Cumhurbaşkanlığı seçiminin sonuçlarının da farklı siyasi ittifakların lehine gelişmemesi kaydıyla; geçici bütçeye ihtiyaç duyulmayacaktır). Nitekim, 16 Nisan 2017 referandumuyla getirilen yeni yönetim sisteminde; Cumhurbaşkanlığını kazanan siyasi ittifak ile TBMM’de oluşan siyasi ağırlığın farklı olması halinde bütçe tasarılarının TBMM’den geçmesinde oluşacak sıkıntılar düşünülmüş, hatta geçici bütçe kanununun da çıkarılamaması durumu dikkate alınmış ve yeni bütçe kanunu kabul edilinceye kadar bir önceki yılın bütçesinin yeniden değerleme oranına göre artırılarak uygulanacağı hükmüne Anayasanın değişik 161 inci maddesinin dördüncü fıkrasında yer verilmiştir. Bir önceki yılın bütçesinin yeniden değerleme oranına göre artırılarak oluşturulacak bütçe sistemi de, süresi belirsiz bir tür geçici bütçe uygulaması olduğundan; geçici bütçelerin sakıncalarını barındırmakta ve uygulanma süresi uzadıkça bütçe sistematiğinin yıpranma olasılığının doğal olarak artacağı anlaşılmaktadır.       
 

En son olarak; 63.Hükümet tarafından hazırlanan 2016 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu Tasarısı 16.10.2015 tarihinde TBMM’ye sunulmasına rağmen, 1 Kasım 2015 tarihinde yapılan Milletvekili Genel Seçimi nedeniyle TBMM’de görüşülememiş ve seçimden sonra kurulan 64.Hükümet tarafından, 2016 yılının ilk üç aylık dönemini kapsayan geçici bütçe kanunu çıkarılmış ve 23.12.2015 tarihinde Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmişti (18.12.2015 tarihli ve 6654 sayılı 2016 Yılı Merkezi Yönetim Geçici Bütçe Kanunu).
 

Dolayısıyla, halen hazırlanmakta olan On Birinci Kalkınma Planının (2019-2023) ilk yıllarında geçici bütçeyle karşılaşma olasılığı artmakta ve ekonomi dünyasının önümüzdeki dönemi değerlendirirken, bu önemli olasılığı dikkate alacağı anlaşılmaktadır.