Anayasa değişiklik teklifi 316 AKP'li milletvekili tarafından imzalanarak TBMM Başkanlığına sunulmuş, Başkan İsmail Kahraman tarafından da teklif Anayasa Komisyonuna havale edilmiş bulunmaktadır. 20 Aralık 2016 Salı günü (bugün) Komisyonda görüşülmesi yapılacaktır.
Mevcut Anayasamız geçici maddeler dışında 177 ana maddeden oluşmaktadır. Bu maddelerden ikisi mülga olduğundan –yürürlükte bulunmadığından- geriye 175 madde kalmaktadır.
Anayasa değişiklik teklifi 21 maddeden ibarettir. Bu maddelerle, Anayasanın 37 maddesine ibare veya fıkra –bir düşünce anlatan bir veya birkaç cümlelik söz –eklenmekte veya çıkarılmakta,20 maddesi yürürlükten kaldırılmakta ve 11 maddesi de yeniden düzenlenmektedir. Böylece toplam 68 madde değiştirilmektedir.
TEKLİFİN HAZIRLANMA NEDENİ
Teklifin genel gerekçesinde; bugüne kadar anayasaların toplum ve temsilciler tarafından değil vesayetçi zihniyete sahip elitler tarafından, devleti hukukla sınırlamak için değil, toplumu hizaya sokmak için hazırlandığına vurgu yapılmaktadır. Teklifin hazırlanmasında toplum kesimlerinin katılımı sağlanmış mıdır?
1961 Anayasasıyla sembolik yetkileri olan 'bürokrat' cumhurbaşkanından, milletin doğrudan seçtiği geniş yetkileri bulunan 'siyasetçi ' cumhurbaşkanı profiline geçiş yaşandığı, bu durumun hükümet sistemini bütüncül bir yaklaşımla ele almayı engelleyen sosyal ve siyasi şartlar ve gelişmeler, sonuçta bir sistem kargaşasına yol açtığı gerekçede belirtilmektedir. Sonuç olarak, bu kargaşa sistemin işleyişinde sorunlar doğurması kaçınılmaz olduğundan bu karmaşanın aşılması için anayasa değişikliğine gerek duyulduğu ifade edilmektedir. Karmaşaların ve yaşanan sorunların ne olduğu kamuoyuna açıklanmalıdır.
Ayrıca, yürürlükteki anayasanın öngördüğü hükümet sistemi, beklenen kamusal faydayı sağlayamadığı, istikrarsızlıkların, krizlerin ve vesayetlerin önünde mutlak bir güvence oluşturamadığından siyasi hayatın istikrara kavuşturulması ve tartışmasız istikrar üreten bir sistemin benimsenmesinin önemi nedeniyle bu teklife gereksinim duyulduğu belirtilmektedir. Bu düşünce yapısına da elbette söylenecek çok söz vardır. Politikacılarımız bunları en güzel şekilde dile getireceklerdir.
TEKLİFİN DİLİ, HATA VE EKSİKLİKLER
Teklifin; Anayasa dili ve kanun yazılış tekniğine uygun olarak hazırlanmış olduğu söylenemez. Düşünülmeden, tartışılmadan aceleye getirildiği görülüyor.
Değişikliklerle ilgili düzenlemeler, mevcut anayasanın sistematiğine uygun değildir. Yeni bir anayasa yapmıyorsanız, yaptığınız değişikliklerin dil ve ifade bakımından diğer metinlerle uyum içinde olması gerekir.
Çerçeve maddelerle değiştirilmek istenen Anayasa maddesine atıf yapılırken 2709 sayılı Kanunun değil, Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının şu numaralı maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir. Biçiminde olmalıdır. Aksi takdirde bir maddede başka kanunlarla birkaç değişiklik yapılmışsa onları da belirtmek gerekecektir. Bugüne kadarki değişiklikler öyle gerçekleştirilmiştir. Anayasa metinleri hukuk hiyerarşisinde kanunların üstündedir.
Teklifin 1,2,3 ve diğer bazı maddelerle Anayasanın ilgili maddelerinde ibare ekleme, çıkarma veya fıkra eklemeleri yapılmış olmasına rağmen müstakil madde olarak düzenlenmiştir. Oysaki bir çerçeve maddeyle 37 ye yakın benzer değişiklikler gerçekleştirilmiştir. Görüşmelerde bu husus elbette sıkıntı yaratacaktır.
Teklifin 4 üncü maddesiyle değiştirilen Anayasanın 77 nci maddesinin son fıkrası 'Cumhurbaşkanlığı seçiminde birinci oylamada gerekli çoğunluğun sağlanamaması halinde 101 maddedeki usule göre ikinci oylama yapılır.' hükmü haşiv bir hükümdür.
Teklifin 'Yedek milletvekilliği ve seçimlerin ertelenmesi' başlıklı 5 inci maddesiyle değiştirilen Anayasanın 78 inci maddesinin 1 inci fıkrası 'Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeliğinin düşmesi, düşürülmesi, ölüm ile diğer boşalma hallerinde boşalan üyelikler aynı siyasi partinin yedek milletvekilleriyle doldurulur.' hükmü muğlaktır, anlaşılamamaktadır. Bir milletvekili partisinden ayrılır başka bir partiye geçer veya bağımsız kalır ve daha sonra da üyeliği herhangi bir nedenle düşerse yedek üyelik nasıl doldurulacak. Amaç, milletvekili hangi partiden seçildiyse o partinin yedek milletvekilleriyle doldurulacaksa fıkra buna göre yeniden tedvin edilmelidir.
Bir ilin veya seçim çevresinin, TBMM'de milletvekili kalmaması halinde, örneğin bu yerlerden seçilenlerin tümü bir partiden ise yedek milletvekili sayısı buna yeterli midir?
Teklifin 6 ıncı maddesiyle düzenlenen 87 nci madde ile TBMM'nin Bakanlar Kurulunu ve bakanları denetleme yetkisi ortadan kaldırılmıştır. Bakanlar bazı kanunlardaki hükümler gereği TBMM'ne karşı sorumludurlar. Örneğin: Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 10 uncu maddesine göre bakanlar, kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılması ile hukuki ve mali konularda Cumhurbaşkanına ve TBMM'ye karşı sorumludurlar. Meclis bu denetimi nasıl yerine getirecektir?
Teklifin 7 nci maddesiyle düzenlenen 98 inci maddenin 5 inci fıkrası ile milletvekillerinin yazılı olarak sorduğu sorulara Cumhurbaşkanı yardımcılarının ve bakanların cevap vermelerini zorunlu hale getirmek gerekir. Aksi takdirde bu da işlevsiz kalır. İş İçtüzüğe bırakılmamalıdır. Çünkü İçtüzüğe göre bakan cevap vermediği takdirde Meclis Başkanı sadece soru önergesinin cevaplandırılmadığını Gelen Kağıtlar Listesinde yayımlar. Fıkrada 'yazılı olarak' ibaresi iki kez kullanılmıştır. Zaten cevap yazılı olacaktır.
Teklifin 9 uncu maddesiyle değiştirilen 104 üncü maddenin, Cumhurbaşkanına kararname çıkarma yetkisi veren 17 inci fıkrasında yer alan 'yürütme yetkisine ilişkin konular' ile kararname çıkarma yetkisi vermeyen 'Kanunda açıkça düzenlenen konularda ' ifadeleri öngörülebilir değildir. Bunların ne anlama geldiğini kimse açıklayamaz.
Mevcut anayasanın ilgili maddesinde yer alan 'olağanüstü halin gerekli kıldığı konulardaki' hükmün olağanüstü hal kararnamelerinin kapsamına nasıl yansıdığını gördük. Anayasa Mahkemesi bu konuda yapılan iptal taleplerini yetkisizlik nedeniyle ret etmiştir. Acaba, olağanüstü hal kararnameleri ile anayasa maddeleri de değişse Mahkeme ne yapacaktır? Mahkeme önceki kararlarında Anayasanın 148 ve yukarıdaki hükmü birlikte değerlendirerek müstakar kararlara imza atmıştır. Bu hükümlerden birini görmemezlikten gelerek doğru karar vermek mümkün değildir.
Bu madde ile bir bütün olarak Cumhurbaşkanının görev ve yetkileri tadat edilmemiştir. Diğer maddelerde de yetkiler mevcuttur. Hukuk sistematiğinde amaçlanan husus, bir konunun derli toplu olarak bir yerde yer almasıdır. Bundan dolayı maddenin sistematiği yoktur.
Teklifin 10 uncu maddesiyle değiştirilen 105 inci maddenin 3 üncü fıkrasında, Cumhurbaşkanı hakkında Yüce Divana sevk kararı çıkarsa Yüce Divan yargılaması 3 ay içerisinde tamamlanır, bu sürede tamamlanamazsa bir defaya mahsus olmak üzere üç aylık ek süre verilir, yargılama bu sürede kesin olarak tamamlanır. Hükmü yer almaktadır. 'üç aylık ek süre verilir' ifadesi yanlıştır. Bu ek süreyi kim verecek? Zaten konu Yüce Divandadır. Bunun için hüküm yeniden düzenlenmelidir. Meclis uygulamalarında araştırma ve soruşturma komisyonlarına konunun tamamlanması ile ilgili verilen süre kafi gelmezse ve onlardan talep gelirse Genel Kurul bu süreyi İçtüzükte belirlenen süre kadar uzatır, ek süre verilir. Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar ile ilgili 106 ıncı maddede de aynı düzenleme mevcuttur. Ayrıca, Cumhurbaşkanı makamı herhangi bir nedenle boşalması halinde birden fazla Cumhurbaşkanı yardımcısı varsa bu makama hangisinin vekalet edeceği belirtilmemiştir. Kimler bu makamlara atanabilecek? Bu hususta da bir düzenleme yoktur.
Anayasa Mahkemesine doğrudan doğruya iptal davası açma hakkı olanları belirleyen 105 inci maddesinde yapılan düzenleme ile Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin veya bunların belirli madde ve hükümlerinin şekil ve esas bakımından Anayasaya aykırılığı iddiasıyla Cumhurbaşkanının da dava açabileceği öngörülmüştür. Mevcut maddenin 1 inci fıkrasındaki 'kanun hükmündeki kararnamelerin' ibaresi olması nedeniyle bu kararnamelerle ilgili olarak Cumhurbaşkanın dava açma hakkının bulunması yerinde idi. Çünkü bu kararnameleri Bakanlar Kurulu çıkarıyordu.
Kararnameleri çıkaran makamın, çıkardığı kararnamelerin anayasaya aykırılığı iddiasıyla iptal davası açması eşyanın tabiatına aykırıdır. Bu nedenle madde yeniden düzenlenmelidir.
HUKUKİ DÜZENLEME YETKİSİ
Hukuki düzenleme yapma yetkisine - bir bakıma yasama yetkisine- Cumhurbaşkanı da ortak olmaktadır.
Bu ortaklığın sınırları açık ve öngörülebilir şekilde belirtilmediği için ileride büyük sıkıntılar doğuracaktır.
Anayasanın birçok maddesinde yapılan değişikliklerle birçok konunun münhasıran Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenleneceği vurgulanmaktadır. TBMM'nin bu alanlarda yetkisinin olup olmadığı belli değildir.
104 üncü maddede yer alan 'Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kanunlarda farklı hükümler bulunması halinde kanun hükümleri uygulanır.' şeklindeki hüküm ihtilaflara sebep olacaktır.
Bu çift başlılık ister istemez hukuk sisteminde bir kargaşa doğuracaktır.
Milletvekili, Cumhurbaşkanlığı kararnamesini değiştirmek istediği zaman teklif verebilecek mi? Anayasanın 88 inci maddesine göre milletvekilinin mevcut kanunlarla ilgili veya olmayan bir düzenleme için teklif verebileceği belirtilmektedir. Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin de dahil edilmesinin doğru olacağı kanaatindeyim.
Cumhurbaşkanınca Meclise geri gönderilen bir kanunun Meclis tarafından tekrar aynen kabulü için salt çoğunluk (301 oy) öngörülmektedir. Bu da Cumhurbaşkanının istemediği bir kanunun çıkmasını zorlaştıran bir mekanizmadır.
TEKLİFİN YÜRÜRLÜĞÜ
Teklif Meclis ve halkoyu tarafından kabul edilip yayımlandığı tarihte hemen yürürlüğe girecek bazı düzenlemeler şunlardır:
Cumhurbaşkanı partisi ile ilişiğini sürdürebilecektir. Parti üyesi ve Genel Başkan olmasını engelleyen bir hüküm yoktur.
Geçici 21 inci madde ile yapılan düzenlemede 27 inci Yasama Dönemi milletvekili genel seçimi ve cumhurbaşkanlığı seçiminin 31.11.2019 tarihinde birlikte yapılacağı öngörülmüştür. Bu maddenin 1 inci fıkrasının son cümlesi ile Türkiye Büyük Millet Meclisinin seçim kararı alması halinde 27 inci dönemin milletvekili genel seçimi ve Cumhurbaşkanlığı seçiminin birlikte yapılacağı ifade edilmektedir.
Seçimlerin 31.11.2019'dan önce yapılması isteniyorsa, verilecek bir önerge ile bunun sağlanması mümkündür.
Teklifin diğer hükümlerinin çoğunluğu, ilk milletvekili genel seçimi ve Cumhurbaşkanlığı seçiminden sonra yürürlüğe girecektir.